Amministrazione in cammino

Rivista elettronica di diritto pubblico, di diritto dell'economia e di scienza dell'amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche "Vittorio Bachelet" della LUISS Dipartimento di Scienze Politiche

Direzione: Prof. Giuseppe Di Gaspare - Prof. Bernardo Giorgio Mattarella

Un’ennesima tappa nella vicenda Kadi di fronte ai giudici dell’Unione europea

Con una sentenza del 30 settembre 2010, il Tribunale ha scritto una nuova pagina nella già lunga e complessa vicenda riguardante l’applicazione delle misure di congelamento delle risorse finanziarie degli individui aventi legami con i Talebani, o con l’organizzazione terroristica Al-Qaeda, capeggiata da Osama Bin-Laden. Come noto, le misure erano state imposte dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite con la risoluzione 1267 del 1999 già all’indomani degli attentati alle ambasciate statunitensi di Dar-Es-Salaam e Nairobi. La risoluzione era stata attuata dall’Unione europea tramite due passaggi: uno nell’ambito della PESC, con la posizione comune 1999/727/PESC, l’altro in ambito (allora) comunitario, con il regolamento 337/2000. Da allora, si è susseguita una serie di ulteriori risoluzioni del Consiglio di Sicurezza, modificative del regime sanzionatorio (tra le quali la risoluzione 1333 del 1999, con la quale la concreta indicazione degli individui soggetti al regime delle sanzioni veniva affidata ad un Comitato ad hoc per le sanzioni), cui hanno fatto seguito le misure di attuazione da parte dell’Unione europea, fino al regolamento 881/2002. Quest’ultimo, peraltro, era destinato ad essere integrato da regolamenti della Commissione europea ogniqualvolta il Comitato per le sanzioni modificasse la lista “nera” degli individui sospettati di avere legami con Al-Qaeda.

Proprio contro il regolamento 881 sono stati proposti due ricorsi, i quali hanno dato vita a due distinte sentenze dell’allora Tribunale di primo grado delle Comunità europee: la sentenza del 21 settembre 2005, causa T-306/01, Ahmed Ali Yusuf e Al Barakaat International Foundation c. Consiglio e Commissione, e la sentenza, dello stesso giorno, causa T-315/01, Yassin Abdullah Kadi c. Consiglio e Commissione. In esse, il Tribunale di primo grado, attraverso un ragionamento autorevolmente definito «bizzarro», respingeva i ricorsi, ritenendo legittima, sotto vari profili, l’attuazione del regime sanzionatorio da parte dell’Unione europea. Le sentenze del Tribunale di primo grado venivano poi impugnate presso la Corte di giustizia che, dopo la riunione dei ricorsi, ribaltava sia il ragionamento del Tribunale di primo grado sia l’esito di esso con la celebre sentenza del 3 settembre 2008, cause riunite C-402/05 P e C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi e Al Barakaat International Foundation c. Consiglio e Commissione. Detta sentenza, tuttavia, non metteva la parola fine alla vicenda. La Corte, infatti, ammetteva apertamente la possibilità che la Commissione reiterasse la parte del regolamento 881 nella quale venivano indicati i nomi dei ricorrenti, rispettando, stavolta, i loro diritti fondamentali e, in particolare, il diritto ad essere informati sulle ragioni del loro inserimento nella lista “nera”, così da poter esercitare in modo effettivo il diritto a difendersi di fronte al giudice. Per tale motivo, la Corte differiva gli effetti della propria sentenza di tre mesi, dando un ragionevole periodo di tempo alla Commissione per integrare, sulla scorta delle “indicazioni” contenute nella sentenza, il regime sanzionatorio previsto dal regolamento 881. La Commissione, dopo essere, grazie al governo francese, venuta in possesso delle ragioni per cui il Comitato delle sanzioni aveva inserito i nomi dei ricorrenti nella lista “nera”, le comunicava a costoro, dando loro modo di replicare, e adottava il regolamento 1190/2008, con il quale i nomi dei due ricorrenti venivano reinseriti all’interno del regolamento 881.

Ebbene, il sig. Kadi (uno dei due ricorrenti nel caso deciso dalla Corte) proponeva contro il regolamento della Commissione un nuovo ricorso, lamentando, come aveva fatto in precedenza, la violazione dei propri diritti di difesa in quanto, ancora una volta, le informazioni a sua disposizione erano del tutto insufficienti. In altre parole, il sig. Kadi sosteneva che l’attività integrativa della Commissione non era riuscita a spingere il livello di tutela dei propri diritti di difesa fino al punto richiesto dalla Corte. Tale motivo tocca un punto cruciale: infatti, da un lato, la Corte aveva affermato, in virtù di un articolato ragionamento, che l’Unione europea è vincolata alle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza; dall’altro, aveva tuttavia ammesso che, nell’attuarle, le istituzioni europee avessero un margine di manovra sufficiente per poter adeguare il regime sanzionatorio agli standard di tutela dei diritti fondamentali richiesto dall’art. 6 TUE. Con ciò, il Tribunale era chiamato a decidere se la Commissione, nell’utilizzare quel margine di manovra, aveva colmato il gap nella tutela dei diritti fondamentali lasciato in eredità dal Consiglio di Sicurezza.

La risposta del Tribunale è stata negativa. Dopo avere correttamente affermato la necessità di dover procedere ad un controllo giurisdizionale completo e rigoroso delle misure sanzionatorie alla luce dell’art. 6 TUE, così come indicato dalla Corte, esso ha ritenuto insufficiente l’attività di “salvataggio” posta in essere dalla Commissione, in quanto il ricorrente non ha avuto il benché minimo accesso agli elementi di prova (punto 173) e, conseguentemente, non ha avuto la possibilità di contestare utilmente nessuna delle accuse formulate a suo carico (punto 177), né di fronte al Comitato delle sanzioni né, tanto meno, di fronte allo stesso Tribunale. La sentenza non pare destinata a risolvere in via definitiva la questione principale, e cioè se l’Unione europea possa conciliare gli obblighi che su di essa gravano in virtù delle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza con il rispetto dei diritti fondamentali così come riconosciuti dall’art. 6 TUE. Infatti, rimangono aperte due domande di grande importanza: l’attuazione delle misure sanzionatorie da parte dell’Unione è oggetto di una competenza vincolata? E, in caso negativo, il margine di manovra di cui disporrebbero le istituzioni europee è sufficiente a “rimediare” al vuoto di tutela lasciato dalle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza? In merito al primo interrogativo, il Tribunale di primo grado, nelle due sentenze del 2005, aveva affermato l’inesistenza di detto margine, concludendo poi, in virtù di altre ragioni, per la legittimità del regolamento 881; la Corte, invece, aveva sì annullato detto regolamento, ma aveva affermato chiaramente l’esistenza di quel margine “europeo” di aggiustamento, spostando la sede di quel vulnus dalle Nazioni Unite all’Unione europea. La sentenza in rassegna non fornisce chiare indicazioni a tale proposito, lasciando in verità intendere che quel margine di manovra esista e che, dunque, un nuovo intervento della Commissione potrebbe dare vita ad un regolamento in linea con i diritti fondamentali. Tuttavia, è lo stesso Tribunale a notare (punto 171) come la Commissione «si è considerata rigorosamente vincolata alle valutazioni del comitato per le sanzioni e pertanto non ha mai considerato l’ipotesi di metterle in discussione alla luce delle osservazioni del ricorrente». Tale affermazione alimenta i dubbi sull’ipotesi che sia astrattamente possibile un’attuazione “europea” del regime sanzionatorio in linea con l’art. 6 TUE, giacché presuppone che la sede reale della decisione relativa al contenuto della lista “nera”, decisione lesiva dei diritti fondamentali, non si sia mai spostata dal Comitato delle sanzioni e sia, dunque, inaccessibile alle istituzioni europee.

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