Amministrazione in cammino

Rivista elettronica di diritto pubblico, di diritto dell'economia e di scienza dell'amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche "Vittorio Bachelet" della LUISS Dipartimento di Scienze Politiche

Direzione: Prof. Giuseppe Di Gaspare - Prof. Bernardo Giorgio Mattarella

La tutela dei diritti fondamentali nella realtà europea – Resoconto convegno

Ciclo lavori “I diritti dei cittadini nella nuova Europa – L’Europa e i diritti dei consumatori”
Relatore prof. Gian Piero Orsello
Fondazione Europea Dragàn
Roma, 15 marzo 2005

Presso la sede romana della Fondazione Europea Dragàn, al Foro Traiano, lo scorso 15 marzo, si è svolta la conferenza sul tema de “La tutela dei diritti fondamentali nella realtà europea”. Con questa prima conferenza, si è aperta la Quarta Sessione, intitolata “I diritti dei cittadini nella nuova Europa – L’Europa e i diritti dei consumatori”, del ciclo di lavori dell’a.a. 2004/2005 della Fondazione.

L’intervento principale della giornata, a cura del Prof. Gian Piero Orsello, è stato introdotto dal Ministro Plen. Giorgio Bosco, il quale ha fornito all’uditorio una paronamica generale sull’argomento, evidenziando come la materia del consumerismo attenga la più ampia area dei cittadini dell’unione europea, che ad oggi, con l’allargamento ai nuovi Stati-membri, conta circa 400 milioni d’individui. Proprio verso tale maggioranza silenziosa, afferma il Min. Bosco commentando l’articolo di una rivista specialistica in tematiche europee, si indirizza l’intervento comunitario, non solo a fini solidaristici ma in quanto il consumatore è protagonista del mercato. Scopo della comunità è far sì che questo operi secondo uno schema di regole affidabili e coerenti; a tale fine è indirizzata la disciplina dei rapporti tra consumatore e professionista, il primo meno reticente e partecipativo di fronte a regole chiare, favorirà la crescita degli scambi internazionali e la concorrenza fra soggetti economici di Stati differenti. Più i consumatori si sentiranno protetti, maggiormente faranno affidamento sul mercato europeo, che automaticamente ne trarrà vantaggio. Ma chi sono i consumatori? I consumatori sono facilmente identificabili con i comuni cittadini, la cui tutela si traduce in un mezzo di diffusione dell’intervento comunitario a vantaggio dei singoli. Concludendo, il Min. Bosco rileva come l’ideale sarebbe quello di giungere ad una situazione di vantaggio reciproco, da un lato i consumatori che alimentano il motore economico europeo e, dall’altro, le istituzioni che proteggono e vigilano su queste relazioni tra soggetti economici, entro cui i consumatori si inseriscono a pieno e legittimo titolo.

A questo punto, dopo la presentazione all’uditorio del relatore principale da parte del Min. Bosco, prende la parola il Prof. Orsello che inizialmente dichiara l’argomento del suo intervento, i diritti umani, e i titoli che lo legittimano a parlarne: membro del comitato della Società Italiana per l’Organizzazione Internazionale (SIOI) sui diritti umani presieduto dal Prof. Conso; docente del modulo accademico sui diritti umani, nell’ambito del corso di laurea di cooperazione allo sviluppo della facoltà di scienze della comunicazione presso l’università “La Sapienza” di Roma; la collaborazione risalente con Paolo Ongari, esperto presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri sui diritti umani, durante il governo Spadolini.
Il Prof. Orsello, iniziando da un quadro generale sulla materia, sottolinea l’importanza crescente del tema dei diritti umani, evidenziando le sollecitazioni che emergono dai fatti di cronaca, ad esempio le carceri irakene i carceri di Guantanamo, e le istanze che spingono dalla coscienza civile delle persone, sempre più coinvolte e partecipi dell’argomento.
È però da sottolineare che in materia di diritti umani, sul quale si è molto scritto e parlato, alle nutrite serie di dichiarazioni e documenti internazionali di grande importanza, purtroppo molte volte sono corrisposte le negazioni concrete delle stesse; a documentazioni che affermano si affiancano situazioni che tralasciano o violano diritti umani. A conferma di ciò è il verbale della riunione del Parlamento Europeo del 10 marzo, dove sono state prese decisioni importanti per la mancanza del rispetto dei diritti umani in Cambogia, Arabia Saudita e Bielorussia.
Il tema dei diritti umani è andato incrementandosi è ha avuto una progressiva universalità del riconoscimento e della protezione, certamente nelle dichiarazioni, quindi un progresso quantitativo: si vedano, ad esempio, i documenti dell’ONU e le più recenti costituzioni degli Stati, mentre nell’ambito europeo si ricordino i documenti prima prodotti dal Consiglio d’Europa e poi dall’Unione Europea, ricordando poi i singoli contributi delle costituzioni nazionali europee, all’interno delle quali la Carta fondamentale italiana ha un ruolo particolarmente significativo e rappresenta uno dei modelli migliori per quanto riguarda la rilevanza dei diritti umani, basti qui ricordare l’art.3, co. 2, in merito al rispetto dei diritti non solo sul piano formale ma anche sul piano della realtà di fatto; accanto a tale progresso quantitativo c’è stato uno sviluppo qualitativo, da una prima fase in cui i diritti umani erano soprattutto di natura civile e politica, ad una evoluzione in cui si passa a diritti di carattere sociale e culturale, fino a fattispecie nuove legate allo sviluppo della società, delle tecnologie, dell’informazione e della pace. Risulta così una continua espansione dei diritti umani a nuovi settori specifici oggetto di questo tipo di protezione: le minoranze etniche religiose e linguistiche, le donne, i minori, i rifugiati.

Tracciando un breve excursus storico sul processo di costruzione e sviluppo intorno i diritti umani, il Prof. Orsello risale alla Magna Charta libertatum, all’Habeas Corpus, al Bill of Right, documenti dal grande valore prettamente storico perché legati alla società d’allora. Mentre, per avvicinarci ai nostri giorni, sono da richiamare due esperienze di rilievo, quella degli USA: la Dichiarazione d’indipendenza del 4 luglio 1776, la Costituzione federale di Philadelphia, il Federealist di Hamilton, Jay e Madison, gli emendamenti alla Costituzione americana sui diritti umani; e per quanto riguarda l’ambito europeo, quella della Francia: la rivoluzione del 14 luglio 1789 e le dichiarazioni in quel tempo approvate, quali la Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 26 agosto 1789, punto di partenza concreto per tutti i documenti successivamente approvati, la Dichiarazione della donna e cittadina del 1791, le Costituzioni francesi del ’91 ’93 e ’95, che hanno sempre tenuto conto di questi principi.
Arrivando così alle costituzioni moderne più recenti, non possiamo dimenticare la Costituzione di Weimar, si veda il riconoscimento che si fa dei diritti umani come gründerecht, e la Costituzione dell’Italia, tenendo conto della grande divisione giuridica tra libertà positive, cioè più ampie libertà per i cittadini, e negative, per limitare i poteri dello Stato.

Nella realtà internazionale, non possiamo non tener conto del quadro di riferimento fondamentale del multilateralismo internazionale, in primo luogo della funzione dell’ONU. A tale proposito, il Prof. Orsello, ricordando l’opera di Sperduti, afferma come si sia avuto uno sviluppo progressivo del diritto internazionale e una trasformazione dello stesso, un tempo soltanto diritto degli Stati ed oggi soprattutto diritto degli individui, con una protezione diretta degli stessi e con la possibilità d’appellarsi ad alcuni organismi giurisdizionali internazionali. Non v’è dubbio, quindi, che la legalità e il multilateralismo internazionale sia il quadro di riferimento più importante, sia per quanto riguarda le dichiarazioni emanate dall’ONU, a partire dal momento della sua costituzione, sia perché si mantenga il rispetto del multilateralismo internazionale contro alcuni limiti e tendenze dell’egemonie di fatto, che hanno messo in crisi l’ONU stessa e che fa parlare di un’esigenza di riforma della sua organizzazione, in particolare dell’organo politico più significativo, il consiglio di sicurezza. Da qui la salvaguardia della libertà e della pace, perché non vi è dubbio che la limitazione della libertà e della pace riduce o annulla i diritti umani. Assistiamo a fenomeni di violazione in tal senso, ad esempio, al di là di episodi molto gravi quali il terrorismo, spesso constatiamo che al momento di affrontare questi temi e problemi, anche nei civili paesi occidentali, si veda il caso G8 a Genova e Napoli, spesso si dimentica quel rispetto dei diritti fondamentali che sono alla base proprio della legalità e della realtà internazionale: la tortura, il carcere a vita, che vede annullata la funzione redentiva della pena, il carcere preventivo, la pena morte. Vengono citati, poi, alcuni casi internazionali di estrema gravità: Vietnam, Cambogia, Burundi, Ruanda, Congo, Sudan, Algeria, Liberia, Timor est, Cecenia, Darfur, Israele e Palestina, Irak.

In merito ai diritti umani nei documenti attuali sul piano internazionale, il primo da menzionare è la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, approvato dall’ONU nel 1948, dove sono stati indicati e definititi i diritti umani. Sono seguiti, poi, gli strumenti operativi: il Patto sui diritti economici sociali e culturali del 1966, il Patto sui diritti civili e politici del 1976, i più significativi, e ancora la Dichiarazione contro la discriminazione razziale la xenofobia e l’intolleranza, la Dichiarazione contro la tortura, la Dichiarazione contro il genocidio.
Il Prof. Orsello, sottolinea a questo punto, le gravi manchevolezze nella protezione dei diritti umani; uno dei punti centrali indicato dall’ONU, ad esempio, cioè l’abolizione della pena di morte, non viene rispettata neanche dagli Stati fondatori dell’ONU stessa, nonostante l’affermazione ripetuta da parte dell’organizzazione e il riconoscimento unanime ricevuto invece in Europa.
Il riferimento all’ONU, offre la possibilità di commentare, condividendolo, un recente articolo del Corriere della Sera, critico verso la composizione della Commissione ONU per i diritti umani, costituita ancora prima della Dichiarazione del 1948, composta da membri in rappresentanza di 53 Stati, alcuni dei quali hanno più da farsi perdonare in materia di violazione diritti umani.
Se nella realtà europea, quindi, non abbiamo da farci perdonare nulla sulla pena di morte, non può dirsi lo stesso per gli USA, dove solo recentemente è stata affermata l’incostituzionalità della pena di morte per i minori di 18 anni, per la Cina e senza dimenticare Asia, Africa e alcuni paesi America Latina.
Quanto appena detto, secondo il relatore, conferma i grandi riconoscimenti dei diritti umani nei principi ma i molti disconoscimenti di fatto.
Nella realtà internazionale, inoltre, si può osservare come il modello europeo sia ancora abbastanza esente dalle critiche che è possibile sollevare ad altri paesi del III e IV mondo, ma anche ad altri paesi civili, che pure hanno un ruolo molto importante nella realtà internazionale, si citano ancora gli USA, dove vi è una scarsa protezione sociale in materia di sanità, vi è una scarsa partecipazione politica, vi è la mancata ratifica di trattati internazionali importanti come il protocollo di Kyoto per la politica ambientale, la mancata approvazione della Corte penale internazionale e la recente denuncia della Convenzione di Vienna del 1963 relativa alle competenze della Corte internazionale dell’Aja.

Per quanto riguarda l’Europa, è significativa la prospettiva che l’Unione Europea sta lanciando al di fuori di se stessa, in merito il Prof. Orsello, cita il decennale della strategia di Barcellona, che prevede per il 2010 una zona libero scambio in tutto bacino del mediterraneo, e la strategia di Lisbona, tesa a costruire la capacità di darci un rafforzamento, per fare dell’area europea un soggetto in grado di esprimere la propria volontà nella gestione della politica mondiale.

Altro aspetto da tenere in considerazione è la globalizzazione della realtà odierna, il cui effetto è la contestazione positiva alle competenze e all’iniziativa pubblica dello Stato che proviene dall’alto, cioè dalla comunità sovranazionale e dall’Unione Europea in particolare e dal basso, richiamando i principi di sussidiarietà. Meno accettabile risulta essere invece la contestazione che proviene dalla società mercantile.

Tornando al tema specifico dei diritti umani il Prof. Orsello, evidenzia come questi vadano considerati in modo unitario e globale, non può esistere una divisione tra diritti civili e politici da una parte, economici sociali e culturali dall’altra. Seguono necessariamente, alle dichiarazioni di principio finora descritte, dei documenti esecutivi per assicurare la rispondenza alle esigenze di carattere specifico a riguardo dei diversi settori della realtà civile e sociale, che sono poi quelli meno protetti: diritto d’asilo, protezione degli stranieri apolidi e rifugiati, delle donne, dei minori, ecc.

A questo punto è possibile declinare i settori specifici di applicazione dei diritti umani: la garanzie per le minoranze nazionali religiose etnico-linguistiche, che sono problemi alla base di laceranti lotte politiche e guerre, vedi il caso Jugoslavia. Poi vanno considerati i provvedimenti settoriali: Alto commissariato ONU per rifugiati, le Convenzioni di Ginevra per la protezione delle vittime di guerra, la tutela delle donne nei diritti elettorali, la protezione dei minori e rapporto scolarizzazione-lavoro: i diritti dell’infanzia e il Codice del bambino approvato dall’ONU. Queste disposizioni danno ulteriori conferme, basate su dati di fatto, dei grandissimi progressi avuti in materia di diritti umani.

Nella realtà europea si sono fatti dei passi in avanti di grandissima importanza, a partire, durante la guerra fredda, dal ruolo della conferenza per la sicurezza e cooperazione europea. Durante le prime riunioni diplomatiche di tale organismo, cominciate ad Helsinki nel 1973, si avevano i dibattiti e i contrasti più accesi proprio in merito alle reciproche accuse, tra i paesi dell’area di occidente e di centro-oriente, di non riconoscere e rispettare i diritti umani.
Proprio in sede CSCE furono organizzate tre conferenze sui diritti umani: la prima nel 1989 a Parigi, in occasione del bicentenario della rivoluzione francese, la seconda a Copenhagen qualche anno dopo, la terza, constatata l’attività della Perestroika ad opera di Gorbaciev, ebbe luogo a Mosca, a testimonianza che le cose in Unione Sovietica stavano cambiando profondamente.

Di grande importanza, sono anche i documenti della realtà europea: la Convenzione per la salvaguardia per i diritti umani e delle libertà fondamentali, promossa dal Consiglio d’Europa nel 1950 e sottoscritta Roma, la Costituzione Italiana, molto avanzata sui diritti umani e precedente alla convenzione del 1950, la Carta sociale europea approvata dal Consiglio d’Europa di Torino nel 1951, la Carta diritti sociali fondamentali dei lavoratori europei del 1989; a tale riguardo il Prof. Orsello ricorda i confronti serrati tra governi conservatori e progressisti sui diritti sociali: la Francia nel 1989, presidente repubblica francese era Mitterand nonché presidente del Consiglio Europeo, voleva l’approvazione di tale documento, che in quell’anno sottolineava il legame con i documenti dei diritti dell’uomo e del cittadino della Rivoluzione, tale documento fu aspramente contrastato dal governo inglese Tatcher il quale espresse voto contrario al Consiglio Europeo di Strasburgo, per cui non poté diventare documento comune europeo ma soltanto documento degli 11 paesi membri. Successivamente, i laburisti nel 1997 sottoscrissero tale documento. Si è arrivati poi nel 2000 a Nizza alla Carta dei diritti fondamentali dei cittadini europei; documento necessario, secondo il relatore, perché specifico della Unione Europea, essendo i precedenti documenti fuori dalla realtà dell’unione e non consentendo, di conseguenza, alla Corte di giustizia dell’Unione Europea di rendere “giustiziabili” tali diritti. Si è allora ritenuto opportuno al Consiglio Europeo di Colonia di redigere un documento dell’Unione Europea, riunendo un’apposita convenzione per approvare tale testo nel dicembre 2000.
Alcuni governi, tra cui quello Italiano, chiesero di inserire tale Carta tra i trattati UE, ci furono però due obiezioni, particolarmente dal governo inglese: la prima, di non ritenere che il vincolo della Carta fosse applicabile anche alla legislazione interna degli Stati oltre a quella della realtà europea, l’altra obiezione fu che tale carta non era stata approvata da una Conferenza intergovernativa, come per tutte le altre modifiche ai trattati, ma solo da una Convenzione.
Oggi la Carta dei diritti fondamentali costituisce la parte II della Costituzione Europea, con l’eccezione sostenuta dall’ Inghilterra, la quale ha preteso di inserire nella Carta fondamentale europea che il tema dei diritti fondamentali impegni l’unione ma non sia applicabile all’interno dei singoli Stati.

Sulla base dei documenti esaminati, i diritti umani hanno una loro giustiziabilità: c’è un riferimento alla Corte di giustizia internazionale dell’Aja, unico organo esistente in merito, prima dell’impegno della realtà comunitaria che è oggi composta dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea, con sede a Lussemburgo, e dalla Corte europea per i diritti umani, con sede a Strasburgo, prevista dalla Convenzione per la salvaguardia per i diritti umani e delle libertà fondamentali del 1950.

In conclusione il Prof. Orsello, rintraccia le disposizioni inerenti i diritti umani nella Costituzione Europea, descrivendo sinteticamente il preambolo della Costituzione, la Carta dei diritti fondamentali, i punti di rilievo in merito compresi nelle politiche comunitarie.
L’intervento del relatore si chiude confermando l’importante quadro internazionale attesi i documenti fondamentali elaborati a partire dall’origine dell’ONU, ma non c’è dubbio che i documenti approvati in sede europea siano più avanzati e ampi, assicurando una protezione dell’individuo e del cittadino molto più garantista di quanto non siano gli stessi documenti ONU.

Il Min. Bosco, ringraziando il Prof. Orsello della sua relazione, riprendendo alcuni spunti dell’ intervento, osserva come il problema dei rapporti tra libertà positive e negative, tra cittadino e ingerenza del pubblico potere, possa rintracciarsi già nella tragedia classica antica, nell’ Antigone di Sofocle, dove questa altro non rappresenta che il cittadino nella sua autonomia vessato dall’opprimente Stato, rappresentato da Creonte.
Osserva, concludendo, come la globalizzazione apra nuovi orizzonti nella tematica dei diritti umani, evolvendosi la problematica oltre la lotta cittadino-Stato per svilupparsi nei confronti di tutti quei soggetti, in particolare le forze predominanti del mercato, che costituiscono i nuovi soggetti principali della realtà contemporanea.


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